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        關于《上海市公共數據開放暫行辦法》的解讀
        ( 2019年9月10日 )


          2019年8月16日,市政府第61次常務會議審議通過《上海市公共數據開放暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),目前已經正式公布。《辦法》作為國內首部針對公共數據開放進行專門立法的政府規章,將于2019年10月1日起正式施行。

          一、《辦法》的制定背景

          公共數據開放是開放環境的有機組成部分,是促進數字經濟發展、保障社會民生的重要推動力,也是提升政府管理理念、實現政府治理能力現代化的內在要求。2012年,上海在全國率先開始探索公共數據資源開放工作。2018年1月,國家確定上海等五地開展公共信息資源開放試點工作。2018年9月,《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》(滬府令9號,以下簡稱9號令)頒布施行,明確了本市公共數據開放工作的總體要求。目前,本市已在推行公共數據分級分類開放、加強數據安全管控、促進多元數據主體合作等方面開展了一系列工作,積累了一定經驗。2017年至2019年,上海連續三年在第三方測評的中國地方政府數據開放排名中位列第一。在取得成績的同時,本市在開展公共數據開放工作上也面臨一些困難和問題,如數據開放的管理體制有待進一步理順、缺少完整的數據開放工作機制、部分領域數據質量有待提升等。為此,有必要通過專門立法為公共數據開放提供全面的制度保障,以加大公共數據開放力度,提升本市公共數據開放水平。

          二、《辦法》的主要內容

          《辦法》共8章48條,分為總則、開放機制、平臺建設、數據利用、多元開放、監督保障、法律責任以及附則。主要內容包括:

          (一)明確公共數據開放的管理體制

          為全面推動公共數據開放工作,《辦法》在9號令的基礎上進一步優化公共數據開放管理體制:一是確立工作原則。明確本市公共數據開放工作應當遵循“需求導向、安全可控、分級分類、統一標準、便捷高效”的原則。二是明確職責分工。市級層面上,市政府辦公廳負責推動、監督本市公共數據開放工作;市經濟信息化部門負責指導協調、統籌推進公共數據開放、利用和相關產業發展;市大數據中心負責本市公共數據開放平臺的建設、運行和維護。區級層面上,要求區政府確定的部門負責指導、推進、協調本行政區域內公共數據開放工作。三是強化數據安全保護。各單位應當落實安全管理要求,保護商業秘密和個人隱私,防止公共數據被非法獲取或不當利用。四是建立協調機制。針對公共數據開放重大事項進行統籌協調。此外,為增強公共數據開放工作的科學性和專業性,《辦法》引入專家委員會機制。(第4條至第8條)

          (二)建立公共數據開放的長效機制

          為保障公共數據開放工作安全、高效和有序,《辦法》針對開放機制作了以下規定:一是明確開放主體。由市政府各部門、區政府以及其他公共管理和服務機構作為數據開放主體,分別負責本系統、本行政區域和本單位的公共數據開放。二是制定開放重點。市經濟信息化部門應當根據全市經濟社會發展需要,制定年度公共數據開放重點。其中,與民生緊密相關、社會迫切需要、行業增值潛力顯著和產業戰略意義重大的高價值公共數據,應當優先納入開放重點。三是實施分級分類。相關部門應結合公共數據安全要求、個人信息保護要求和應用要求等因素,制定分級分類規則。數據開放主體應當據此對公共數據進行分級分類,確定開放類型、開放條件和監管措施。公共數據分為非開放類、有條件開放類和無條件開放類。四是開展清單管理。數據開放主體應當在本市公共數據資源目錄范圍內制定公共數據開放清單,通過共享等手段獲取的公共數據不納入本單位的開放清單。數據開放主體應當建立開放清單動態調整機制,不斷擴大公共數據的開放范圍。五是規定數據獲取渠道。對無條件開放類數據,自然人、法人和非法人組織可以通過數據下載等方式從開放平臺上獲取;對有條件開放類數據,數據開放主體應公布利用條件,并與符合條件的主體簽訂數據利用協議,按照協議約定開放數據。六是明確質量要求。數據開放主體應當對開放數據進行整理、清洗、脫敏、格式轉換等處理,并及時更新數據,以提高開放數據的質量水平。(第9條至第16條)

          (三)優化公共數據開放平臺建設

          本市公共數據開放平臺是實現存儲、發布、訪問、獲取、處理公共數據的重要載體,為做好平臺建設工作,《辦法》作出以下規定:一是加強集約建設。由市大數據中心依托市大數據資源平臺建設全市統一的開放平臺。原則上不再新建獨立的開放渠道,已經建成的,應當按規定整合、歸并,納入開放平臺。二是明確平臺功能。開放平臺為數據開放主體提供數據管理功能;為數據利用主體提供數據查詢、預覽和獲取功能。三是制定平臺規范。市大數據中心應當通過制定和公布平臺管理制度,明確數據開放主體和利用主體的行為規范和安全責任,對開放數據建立全過程管理機制。四是進行行為記錄。數據開放主體和有條件開放類數據利用主體應當分別對數據處理和開放、訪問和利用等情況進行記錄,并提交市大數據中心。市大數據中心應當形成數據開放和利用行為的全程記錄,為數據開放主體的日常維護和監管提供支撐。五是開展數據糾錯。自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺,對存在錯誤、遺漏等情形的開放數據提出異議,由數據開放主體和市大數據中心按照各自職責進行處理并反饋。六是強化權益保護。認為開放數據侵犯其商業秘密和個人隱私的,自然人、法人和非法人組織可以通過開放平臺告知數據開放主體,并提供相應證據。數據開放主體認為必要的,應當中止開放,并在核實證據后采取相應處理措施并反饋。(第17條至第22條)

          (四)確保公共數據利用合法正當

          數據利用是實現數據開放價值的最終途徑,也是可能產生風險的關鍵環節。為確保數據合法利用,《辦法》作出以下規定:一是確立數據利用原則。本市鼓勵數據利用主體開展多種形式的公共數據利用活動。數據利用主體應當遵循合法、正當的原則,不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益。二是開展有效合作。相關部門通過開放平臺對典型利用案例進行展示,并與數據利用主體開展合作,將利用成果運用于行政監管和公共服務領域。三是明確數據利用要求。數據利用主體利用公共數據形成成果的,應當在成果中注明數據來源;有條件開放類數據利用主體應當按照約定向數據開放主體反饋數據利用情況。數據利用主體應當按照有關規定或者約定采取安全保障措施。四是加強利用監管。數據開放主體應當建立有效的監管制度,對有條件開放類數據的利用情況進行跟蹤。任何單位和個人可以舉報違法或不當利用公共數據的行為。五是處置違法違規行為。相關部門將數據利用主體違反開放平臺管理制度、采用非法手段獲取公共數據、侵犯第三方合法權益、超出應用場景使用公共數據等行為予以記錄,同時可采取限制或者關閉數據獲取權限等措施并予以公示。(第23條至第28條)

          (五)打造公共數據多元開放系統

          推動公共數據與非公共數據融合、數據產業協同發展是公共數據開放工作的重要目標,《辦法》從以下五方面作出規定,以促進數據多元開放的生態系統建設:一是多元主體參與。鼓勵企業、行業協會等單位開放自有數據,推動公共數據和非公共數據的多元融合。二是規范數據交易。依托數據交易機構開展非公共數據交易流通的試點示范。三是建立標準體系。鼓勵企業、科研機構和社會團體參與制訂數據開放利用、數據安全保護等相關國家標準、行業標準和地方標準。四是加強國際合作。企業、科研機構和社會團體可以與境外企業、科研機構等開展國際合作交流,提升本市公共數據開放的創新應用能力和認知水平。五是建立表彰機制。有關部門對在數據技術研發、數據服務提供、數據利用實踐、數據合作交流等方面有突出表現的單位和個人,按照規定給予表彰。(第30條至第34條)

          (六)強化公共數據開放的監督保障

          保障網絡和信息安全是防范公共數據開放風險的基礎保障,《辦法》明確各安全管理主體的職責和義務,建立應急管理和預警機制。(第35條至第38條)

          同時,由于公共數據開放工作具有較強的專業性和技術性,《辦法》通過規定專人專崗、加強專業培訓、開展考核評估等多方面制度,保障公共數據開放工作有力有序推進。(第39條至第41條)


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